案例索引

2020-11-17

江苏省建湖县人民法院一审（2020）苏0925行初249号

2021-04-01

江苏省盐城市中级人民法院二审（2021）苏09行终92号

裁判总结

村（居民）委员会是村（居民）居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。集体经济组织成员的认定是集体经济组织的自治行为，不属于法律、法规、规章授权的行政行为。因此，当事人对集体经济组织成员资格认定行为不服提起行政诉讼的，不属于行政诉讼的范围。

案件基本事实

2018年7月29日，XXX射阳县委、射阳县人民政府制定《射阳县农村集体产权制度改革实施方案》号文件，要求落实农村集体资产清算核定和农村集体经济组织成员身份确认工作。本实施方案附件为《射阳县农村集体经济组织成员身份确认指导办法》。 《确认指导办法》规定了丧失会员资格的情形。第八条规定，户籍迁移后，不在户籍迁移地生产、居住，或者与农村集体经济组织不形成权利义务关系的，不予认定。使用集体经济组织的土地作为基本生活保障的，将丧失集体经济组织的成员资格。 2019年1月10日，被告（被上诉人）河东居委会讨论制定了《合东居委会集体经济组织成员身份界定工作实施方案》。本方案中，对于会员资格的流失，也做出了与指导办法相同的规定。

2019年2月15日，被告河东居委会作出《情况说明》的陈述。解释指出，原告（上诉人）陈某于1993年左右从通阳乡搬到沃居四组，户籍空置。分配到第二轮承包地，我的住处没有住房。根据我居住地《集体经济组织成员身份界定工作实施方案》的规定，陈同志不享有本集体经济组织的会员资格。建议陈同志在原籍地办理登记。随后，陈某对《情况说明》号不服，要求射阳县人民政府改正，并提起诉讼。盐城市中级人民法院随后于2019年12月26日驳回原告，理由是该案不属于射阳县人民政府管辖范围。陈某被起诉。

2020年8月21日，陈某以河东居委会为被告，就本案向江苏省建湖县人民法院提起行政诉讼，请求撤销涉案《情况说明》的案件。

裁判结果

2020年11月17日，江苏省建湖县人民法院作出（2020）苏0925行初249号行政判决：驳回原告陈某的诉讼请求。

陈某不服原判，提起上诉。江苏省盐城市中级人民法院于2021年4月1日作出如下判决： 1、撤销江苏省建湖县人民法院（2020）苏0925行初249号行政判决； 2、驳回对上诉人陈某的起诉。

法院认为

法院生效判决认为：

《行政诉讼法》 根据本法第四十九条的规定，提起诉讼，应当具备下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告人； （三））有具体的诉讼请求和事实依据； （四）属于人民法院管辖范围和受诉人民法院管辖的。《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》 第六十九条第一款第（一）项规定，立案有下列情形之一的，应当驳回起诉： （一）不符合《行政诉讼法》第四十九条规定的诉讼法。本案中，上诉人陈某在一审诉状中主张撤销被上诉人提出的第《情况说明》号诉讼请求，并判令被上诉人承担上诉人因诉讼而产生的合理费用。法律规定，农村集体经济组织成员资格的确认，应当由农村集体经济组织民主讨论决定。现行法律法规没有规定人民法院可以审理农村集体经济组织成员资格纠纷。根据《行政诉讼法》第十二条关于行政诉讼范围的相应规定，陈某本案提起的诉讼依法不属于人民法院管辖的范围。原审法院适用法律不当，应予纠正。

案例分析

司法规则是由权威部门颁布或者依据法律原则制定的有关裁判的指引、标准、规定等。 [1] 规则具有指导性和可操作性，“规则会减少不确定性，从而带来效益”。 [2]

1、会员资格纠纷属于法院案件范围

法院不能以法律没有规定为由拒绝作出判决。首先，法律滞后，现代社会丰富多彩，新的法律关系层出不穷，纠纷不断。法院不能因为没有法律规定而拒绝判决。其次，司法机关是动态的。在现代社会，司法主动性被视为对法院被动性的补充，以满足现代社会发展的需要。 [4]“服务大局、司法为民”是司法主动性的鲜明体现。充分发挥司法积极性。除法律上不属于法院审理案件范围的案件外，法院应当根据法律原则和社会主义核心价值观受理和作出判决。再次，法律是完整的。法律总是在修改和完善中，司法实践是法律修改的重要依据。考虑到法院的地位、作用和特点，法院在实践探索中具有独特的优势，最适合在前期和个案中构建相关规则和秩序。然后这些规则和命令由法律确定。从这个角度来看，司法实践在前，法律完善在后。最后，正义是最终的。司法机关是维护正义的最后一道防线。对于成员资格认定争议，法院不能以法律没有规定为由拒绝裁决。

2.会员资格认定行政诉讼裁判规则

《行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织采取的行政行为。”第十二条对行政诉讼的范围作出了相应规定。可见，只有侵犯其合法权益的行政行为才纳入行政诉讼范围。本案中，上诉人河东居委会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。其涉及集体经济组织成员身份认定的行为属于居民自治范围内的事项，没有法律、法规依据。依据法规授权履行行政职责的行为，会员身份认定不属于行政行为，而河东居委会不属于行政诉讼的合格被告，因此会员身份认定纠纷显然不属于行政诉讼的范围。会员认定行政裁决规则：不属于行政诉讼范围。

三、将会员资格纳入民事诉讼的法律依据

（一）村民自治权内涵分析

村民自治的核心是村民自治权。关于村民自治的性质，有人有权说，比如，村民自治是法律赋予的独立管理村务的权利。 [5] 有一个幂论。例如，村民自治是在一定范围内管理公共事务的权力。 [6]有一种双重属性理论。比如，对外、对国家而言，村民自治是一项权利；对国家而言，村民自治是一项权利；对国家而言，村民自治是一项权利；对内，对于村民个体而言，村民自治具有权力性质。 [7]作者同意双重属性理论。原因在于：村民自治是相对的、全面的。在国家权力面前，村民自治具有权利属性，享有自主管理和治理的权利。面对村民个体，村民自治权具有权力属性，有权决定村民获得或丧失权利。权力在一定程度上来源于民主授权。由村民民主解决的自治事务当然具有权力属性。村民自治既然具有权力属性，就应该对其进行规范，否则很容易被滥用，而规范权力最有效的方式就是法治。

（二）村民自治与法治的关系

村民自治就是自我管理、自我教育、自我服务。 [8] 法治是治国理政不可或缺的重要手段。法治兴则国家富强。 [9]村民自治是村庄范畴，法治是国家范畴。村民自治是正向赋权的规则，法治是逆向约束的规则。村民自治的基础是自治章程和村规民约，法治的基础是法律法规。村民自治与法治不是平行的、对立的，而是一体的。村民自治和法治都不能过分强调，否则很容易导致“自治中心主义”和“法治中心主义”的形成。一味强调法治，很容易削弱自治的活力；一味强调自治很容易导致权力的滥用。 [10]村民自治与法治相结合，是推动农村集体经济高质量发展的前提和保障。国家还提出“完善自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”[11]。

（三）村民自治纳入法治的证明

3、有法律依据。从司法救济特征角度分析首先，司法救济具有合法性。法院是国家设立的专门审判机关。法官是国家任命的专门从事审判工作的司法专业人员。他们按照特别诉讼程序，“以事实为根据，以法律为依据”审理案件。他们的价值追求是公平正义。 “哪里有权利，哪里就有补救措施。”如果我国公民的合法权利受到侵害，可以寻求司法救济。村民自治行为侵犯个人合法权利，司法救济合法。其次，司法救济是被动的。在我国，法院被动受理案件，也就是常说的“不诉不诉”。法庭诉讼必须由当事人提起，法庭正在审理中。村民自治行为侵犯个人合法权益。如果当事人没有提起诉讼，法院不能主动提供司法救济。第三，司法救济力度不大。司法权的范围是有限的，否则很容易被滥用。司法权要充分尊重村民的自治权，不能超越自治权。理论上，经过司法审查，成员资格认定不合法的，人民法院可以裁定撤销，并责令村民自治组织限期重做，但不宜直接更换村民自治组织。自治。确定。第四，司法救济具有权威性。针对村民自治违法行为侵犯个人合法权益的事前救济方式，有向基层党支部请求帮助、基层调解组织参与调解、基层乡镇政府指导等多种方式。司法救济是最终的，是权利救济的最后途径。司法裁判一经作出，就具有约束力和强制力，也具有公信力和权威。从起诉权的角度来看，起诉权具有普遍性。理论上，如果你有起诉的兴趣，你就应该有权起诉。 [13]入籍认定涉及当事人的基本生活保障权、身份权、财产权等，你有起诉的利害关系，所以当事人有权提起诉讼。

四、会员资格认定及民事诉讼裁判规则

借鉴行政诉讼的经验和做法，成员资格认定裁判规则可以更加完善。

（一）纳入民事诉讼范围

原《民法通则》和现行《民法典》均规定农村集体经济组织和基层群众性自治组织法人为特殊法人。可见，该法明确了农村集体组织和村委会的民间法律地位。农村集体组织、村委会和当事人是平等的民事主体，成员资格认定应当纳入民事诉讼范围。

（二）优化司法审查内容

1.合理审查会员资格流程。合理公正的程序是民主制度与偏执独裁制度的分水岭。程序可以实现并维护合理性。 [15]借鉴行政诉讼中行政程序司法审查的经验和做法，在成员资格认定纠纷中，司法审查的内容除了认定标准外，还包括认定程序。主要审查认定程序是否符合正当程序原则，即农村集体组织或者村委会在作出认定前是否听取了当事人的陈述和申辩，作出认定时是否说明了理由。决定、参与民主决议的人数、表决结果是否符合民主决策程序等。

2、附村民自治章程和村规民约审查意见。借鉴行政诉讼中规范性文件附带审查的经验和做法，推行自治章程、村规民约、民事契约等附带审查制度。当事人认为以入籍认定为依据的自治章程和村规民约违法的，可以在对入籍认定提起诉讼时请求法院审查自治章程和村规民约。这里的集体审查不是独立的诉讼类型，而是法院在适当审理案件时进行的附带审查。 [16] 法院经审查认为自治章程、村规民约违法的，不得作为确定成员资格的依据。法院可以向农村集体组织或者村民委员会提出处理建议，并抄送当地乡镇政府。人民法院经审查认为自治章程、村规民约合法的，可以在司法文书中援引。当事人就自治章程、村规民约单独提起诉讼，请求法院司法审查的，法院不予受理。

（三）提高裁判的科学性

1、加强裁判文书说理。正当理由制度不仅是控制国家机关本身的重要依据，也是增强决策合法性的基础。 [17]2018年，最高法《关于加强和规范裁判文书释法说理的指导意见》号明确要求加强判决书说理，提高判决书的合法性和可接受性。裁判文书必须有理有据、合理，让当事人既“知其然”又“知其所以然”，体现说理的公正性。 [18]在涉及农民问题的会员资格案件中，法院裁判要加强说理，让裁判能够说理、评判、化解纠纷。

2、运用合理的判断方法。借鉴行政诉讼中确认违法撤销判决的方式，即对于程序轻微违法但实体正确的入会认定，法院会确认该认定违法，并作出负面评价。认定程序违法程度轻微，但维持认定有效的；任何明显违法或不当的行为将被法院直接撤销。在行政诉讼中，法院只能撤销违法行政行为，并责令行政机关限期改正。这是司法谦逊和尊重行政权力的体现。同样，在成员资格确定案件中，司法权力也必须保持适度。法院不宜代替农村集体组织、村委会确定成员资格。撤销原决定后，应当责令农村集体组织或者村民委员会。将在期限内做出新的决定。

（四）充分尊重村民自治

村民自治属于我国基层群众自治制度。基层群众自治制度、人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度统称为中国四大基本政治制度。它们的重要性是不言而喻的。法院要充分尊重村民的自治权，在审理成员资格案件时，要充分尊重农村集体组织或者村委会的自治权。特别是涉及民主决议的事项，要认真审查和判断，不能轻易否定自治章程和村规民约。要认真处理涉及当地风俗习惯的问题，积极争取当地党委、政府的支持，共同努力，切实解决涉及村民自治的纠纷。

法官

一审法院合议庭组成人员夏勇、孙秀爱、徐玲

二审合议庭组成人员：葛丹峰、秦广林、卢红